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Reformas Estatutarias y Proyección Exterior de las Comunidades Autónomas

de Manuel José Terol Becerra
  • Autor: Manuel José Terol Becerra
  • N° de páginas: 200
  • isbn: 9788483334645
  • Idioma: español
  • visitas: 1
Se expone en esta obra el resultado de indagar sobre qu© posibilidades tienen las Comunidades Aut³nomas de actuar tanto en el terreno de las relaciones exteriores presididas por el Derecho internacional, como de la Uni³n Europea regida por su propio ordenamiento.El Derecho internacional no parece oponerse a que los entes pºblicos territoriales conformadores de un Estado pol­ticamente descentralizado actºen en el terreno internacional. El proyecto de art­culos sobre el Derecho de los Tratados aprobado por la Comisi³n de Derecho internacional establec­a en su art­culo 5.2 literalmente: “Los Estados miembros de una uni³n federal podr¡n tener capacidad para celebrar tratados si esa capacidad est¡ admitida por la Constituci³n federal y dentro de los l­mites indicados por ©sta”. Finalmente el Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados no acogi³ dicha previsi³n entre sus previsiones.Con todo, ya en el pasado la Constituci³n de la Uni³n Sovi©tica de 1936 permit­a a sus repºblicas federadas concertar tratados, de igual modo que ahora lo hace la Constituci³n de la Federaci³n de Rusia de 1993. Tambi©n en el presente y desde 1787, la Constituci³n norteamericana parece autorizar a los Estados de la Uni³n, si cuentan con el consentimiento del Congreso de los Estados Unidos, a obligarse en el ¡mbito internacional. De forma parecida se pronuncia la Ley Fundamental de Bonn de 1949, cuyo art­culo 32 consiente a los L¤nder celebrar tratados con Estados extranjeros, si disponen de competencias legislativas en la materia y media al respecto el consentimiento del Gobierno Federal. La Constituci³n belga de 1994, asimismo, admite en su art­culo 167.1 que Comunidades y Regiones concluyan tratados en las materias de su competencia. Y en ese sentido se manifiesta la Constituci³n Suiza de 1999.La Constituci³n espa±ola vigente no incluye ninguna cl¡usula parecida a las mencionadas y adem¡s atribuye al Estado, en su art­culo 149.1.3º, la competencia exclusiva sobre las “relaciones internacionales”. Enunciado que movi³ a desarrollos estatutarios iniciales que, de un lado, permit­an una t­mida participaci³n auton³mica en la formaci³n de la voluntad estatal tendente a la celebraci³n de tratados susceptibles de interesar a las esferas competenciales correspondientes; y, de otro, autorizaban a las Comunidades Aut³nomas a ejecutar tales obligaciones convencionales de afectar a materias de su competencia.Por su parte, en las SSTC 35/1982, 44/1982, 58/1982 y 137/89, el Tribunal Constitucional insisti³ en destacar la peculiaridad de las competencias enunciadas en el bloque de la constitucionalidad con las relaciones exteriores como objeto, de igual modo que reconoci³, en el ºltimo de dichos pronunciamientos, al Estado como el ºnico titular de todas las ejercitables en materia de relaciones internacionales y, por consiguiente, tambi©n del “treaty making power”.Hubo que esperar hasta la STC 165/1994, de 26 de mayo, para obtener del Tribunal una opini³n favorable a que las Comunidades Aut³nomas pudieran llevar a cabo actividades con proyecci³n exterior, como parte del ejercicio de sus competencias, siempre que fueran necesarias o, por lo menos, convenientes, para el despliegue de sus competencias, estuviesen desprovistas de toda relaci³n con el ejercicio del ius contrahendi, careciesen de incidencia en la pol­tica exterior del Estado y no generasen responsabilidad para el mismo frente a Estados extranjeros u organizaciones internacionales o supranacionales. M¡s adelante, en la STC 175/1995, de 5 de diciembre, manifest³ que “la dimensi³n externa de un asunto no puede servir para realizar una interpretaci³n expansiva del art. 149.1.3 C.E. que venga a subsumir en la competencia estatal toda medida dotada de cierta incidencia exterior, por remota que sea, ya que si as­ fuera se producir­a una verdadera reordenaci³n del propio orden constitucional de distribuci³n de competencias entre el Estado y las Comunidades Aut³nomas”.Pues bien, en estas ºltimas consideraciones jurisprudenciales se inspiran los tratamientos que los Estatutos de Autonom­a reformados durante la VIII Legislatura de las Cortes Generales, conceden a la vertiente supranacional de las Comunidades Aut³nomas concernidas. De all­ proceden la sistem¡tica y los contenidos que, sobre el particular encierran las normas estatutarias de Andaluc­a, Arag³n, Castilla y Le³n, Catalu±a, Comunidad Valenciana e Islas Baleares. Quiere decirse con ello que, como en la STC 165/1994, de 26 de mayo, todos ellos se ocupan de dos asuntos distintos, aunque ­ntimamente relacionados entre s­, referidos a los aspectos de la proyecci³n exterior auton³mica en la Uni³n Europea, de un lado, y en el terreno internacional, de otro. Tan generosamente, por cierto, que suelen dedicar dos t­tulos o dos cap­tulos distintos a regular, separadamente, tales cuestiones en el orden precisamente indicado.Algunos de estos Estatutos de Autonom­a reformados incluyen una declaraci³n en cuya virtud la Comunidad Aut³noma adquiere capacidad para llevar a cabo acciones con proyecci³n exterior que se deriven directamente de sus competencias. Si bien, tan ambigua habilitaci³n es completada, en los Estatutos de Autonom­a que la enuncian, con una enumeraci³n de actividades ejercitables por la Comunidad Aut³noma para su proyecci³n exterior, esclarecedora de sus concretas facultades al respecto. Similar, por cierto a la que ofrecen los dem¡s Estatutos de Autonom­a reformados carentes de una declaraci³n as­. Pues, a la postre, tales entes quedan habilitados, en uno y otro caso, para desplegar acciones tales como la de participar: en la formaci³n de la voluntad estatal para obligarse internacionalmente mediante tratados y convenios, en acuerdos de colaboraci³n internacionales, en organismos internacionales; para mantener relaciones culturales con otros Estados; para intervenir en foros y encuentros entre el Estado espa±ol y otros Estados; para contribuir a la cooperaci³n para el desarrollo; y para establecer oficinas en el exterior. A cuyo respecto, merece destacarse la actitud respetuosa de todos ellos con la competencia que le reserva al Estado el art­culo 149.1.3º de la Constituci³n.En cuanto a las competencias relacionadas con Europa asumidas por las Comunidades Aut³nomas de Andaluc­a, Arag³n, Castilla y Le³n, Catalu±a, Comunidad Valenciana e Islas Baleares, tras las reformas de sus respectivos Estatutos, interesa destacar el desigual tratamiento que en ellos reciben la Uni³n Europea y el Consejo de Europa. Pues as­ como todos estos Estatutos mencionan a la primera instituci³n citada, apenas apelan algunos a segunda e indirectamente, cuando invocan la Carta Europea de la Autonom­a Local, el Convenio Europeo para la Protecci³n de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales o la Carta Social Europea.Nada tiene de particular, sin embargo, dicha preferencia por la Uni³n Europea. Al fin y al cabo, los Estatutos de Autonom­a deben especificar las competencias asumidas por la Comunidad Aut³noma, esto es, qu© facultades, si de legislaci³n, de ejecuci³n o de ambas clases, pueden ejercer los entes auton³micos sobre los sectores de la realidad acotados al efecto en el bloque de la constitucionalidad. De modo que, pues les toca a las Comunidades Aut³nomas implementar el Derecho comunitario, se comprende muy bien la enorme atenci³n prestada por los Estatutos de Autonom­a a la instituci³n que lo genera. Los cuales encierran un elevado nºmero de disposiciones destinadas a precisar los t©rminos de dicha obligaci³n. Siempre precedidas de declaraciones consignadas en sus pre¡mbulos que expresan la clara vocaci³n de las Comunidades Aut³nomas concernidas de pertenencia a la Uni³n Europea, as­ como el compromiso de mantener una relaci³n intensa con ©sta.Aunque, el aspecto m¡s sobresaliente del tratamiento que le dedican a la Uni³n Europea las reformas estatutarias en an¡lisis radica en la regulaci³n las acciones auton³micas que consienten algºn tipo de relaci³n de sus autoras con aquel ente. As­, destinan un conjunto variado de disposiciones a regular distintos tipos de participaci³n auton³mica en el ¡mbito comunitario que, cuando aspiran a producirse en la fase ascendente de formaci³n de la voluntad institucional europea, deben efectuarse con el concurso necesario del Estado. A diferencia de lo que sucede con la participaci³n auton³mica en la fase descendente de implementaci³n del Derecho comunitario, pues para la ejecuci³n de esas normas no precisan contar las Comunidades Aut³nomas con dicho concurso.Todos muestran inter©s porque la correspondiente Comunidad Aut³noma obtenga la informaci³n que pueda proporcionarle el Estado acerca de la Uni³n Europea. Tanto la relacionada con los avatares que conozcan sus tratados fundacionales, como con la actividad ordinaria de la Uni³n previa a la adopci³n de decisiones, al objeto, en ambos casos, de poder opinar respecto de la medida en cierne. Tambi©n se ocupan todos de la presencia de los entes auton³micos en las instituciones y organismos de la Uni³n Europea, de la cooperaci³n con las regiones europeas, del control auton³mico de los principios de proporcionalidad y de subsidiariedad, de las transferencias, asignaciones e ingresos procedentes de la Uni³n Europea, y de su Declaraci³n de Derechos.NDICE:Introducci³n.I. Del pacto constituyente a los acuerdos auton³micos de 1992 sobre el Estado de las Autonom­as.1. La gestaci³n de la competencia exclusiva estatal sobre las relaciones internacionales.2. Cr­tica doctrinal al enunciado del art­culo 149.1.3º de la Constituci³n.3. El “ius contrahendi” de los entes intraestatales pol­ticamente descentralizados en el Derecho internacional y en el Derecho constitucional comparado.4. La primera interpretaci³n estatutaria del art­culo 149.1.3º de la Constituci³n.4.1. La acci³n exterior de las Comunidades Aut³nomas.4.2. Las Europas en los Estatutos de Autonom­a del per­odo.5. Sobre la inicial interpretaci³n jurisprudencial del art­culo 149.1.3º de la Constituci³n.5.1. Los pronunciamientos preliminares.5.2. La STC 137/1989, de 20 de julio.6. El cambio jurisprudencial.6.1. La STC 165/1994, de 26 de mayo.6.2. La STC 175/1995, de 5 de diciembre.7. Noci³n de competencia. Peculiaridad de la construida en torno a las relaciones internacionales.II. La simetr­a del Estado Auton³mico vista como agravio comparativo.1. El Pacto de Estella.2. La Declaraci³n de Barcelona.2.1. La Declaraci³n de Barcelona, de 16 de julio de 1998.2.2. La Declaraci³n de Vitoria, de 15 de septiembre de 1998.2.3. El acuerdo de Santiago de Compostela, de 31 de octubre de 1998.2.4. Propuesta de texto conjunto para incluir en los programas electorales para su desarrollo en la pr³xima legislatura, de 28 de enero de 2000.3. La Propuesta de Estatuto Pol­tico de la Comunidad de Euskadi.3.1. Fuentes inspiradoras.3.2. Breve referencia a sus contenidos.3.2.1. Planteamientos generales de la Propuesta.3.2.2. Las relaciones con Europa y la acci³n exterior de la Comunidad de Euskadi.III. Las reformas estatutarias de la VIII Legislatura de las Cortes Generales.1. Aspectos principales.2. La proyecci³n exterior auton³mica.2.1. Breve precisi³n metodol³gica.2.2. El presupuesto habilitante de la acci³n exterior auton³mica.2.3. Modalidades de acci³n exterior auton³mica.2.3.1. Acuerdos de colaboraci³n.2.3.2. Los oriundos como objeto de la acci³n exterior.2.3.3. La participaci³n de las Comunidades Aut³nomas en la formaci³n de la voluntad estatal relacionada con la firma de tratados y convenios internacionales.2.3.4. Oficinas en el exterior.2.3.5. Cooperaci³n al desarrollo.2.3.6. Cooperaci³n interregional y transfronteriza.2.3.7. Coordinaci³n de la acci³n exterior en materia de cooperaci³n.2.3.8. Proyecci³n internacional de las organizaciones de Catalu±a.3. Relaciones con la Uni³n Europea3.1. Europa en el bloque de la constitucionalidad.3.2. La Uni³n Europea en los Estatutos de Autonom­a reformados.3.2.1. El inter©s estatutariamente manifestado por la Uni³n Europea3.2.2. Adhesi³n a los valores de la Uni³n Europea3.3. Participaci³n auton³mica en los asuntos comunitarios.3.4. La cooperaci³n auton³mica con las regiones europeas.3.5. La implementaci³n auton³mica del Derecho comunitario.3.5.1. La implementaci³n de normas comunitarias con alcance superior al territorio de la Comunidad aut³noma.3.5.2. Desarrollo y ejecuci³n auton³mica de “normas b¡sicas europeas”.3.6. El control auton³mico de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.3.7. Transferencias, asignaciones e ingresos procedentes de la Uni³n Europea.3.8. Los derechos en la Uni³n Europea.4. El Consejo de Europa en la reforma estatutaria.4.1. El marco referencial de su tratamiento: Derechos, deberes, garant­as y principios rectores de las pol­ticas pºblicas.4.1.1. Los derechos y deberes enunciados.4.1.2. Los principios rectores de las pol­ticas pºblicas y las garant­as de los derechos y de tales principios en los Estatutos de Autonom­a reformados.4.1.3. Excurso sobre la interpretaci³n de tales enunciados estatutarios.4.2. El Convenio Europeo para la Protecci³n de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Aportaci³n de su Tribunal a la tutela de los derechos sociales.4.3. La Carta Social Europea. Contribuci³n del Comit© Europeo de Derechos Sociales a la defensa de los mismos.
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